Wednesday, October 31, 2007


Témoignage devant un comité qui explore « Le rôle des États-Unis d'Amérique dans la consolidation de la paix et de la sécurité dans la région des Grands Lacs africains »


Sous-comité des Affaires africaines
Comité des Affaires étrangères
Sénat des États-Unis d'Amérique


24 octobre 2007


Mauro De Lorenzo
Resident Fellow, Foreign and Defense Policy Studies
American Enterprise Institute
mauro.delorenzo@aei.org



M. le président Feingold, sénator Sununu, distingués membres du sous-comité, merci de m'avoir donné l'occasion de venir témoigner devant vous aujourd'hui.


Un revirement remarquable

Contrairement à ce qu'on pourrait penser, les perspectives en faveur d'une paix et d'une sécurité durable dans la région des Grands Lacs sont en fait meilleures aujourd'hui qu'elles ne l'ont été depuis le milieux des années 1980. De plus, l'implication discrète des États-Unis là-bas pendant le mandat de deux administration successives a joué un rôle important dans ce revirement remarquable.

Au cours des années 1990, une série de crises inter reliées au Congo, au Rwanda, au Burundi et en Ouganda ont débouché sur certaines des pires horreurs depuis la seconde guerre mondiale.

Aujourd'hui, dix ans plus tard, le Rwanda est non seulement en paix, mais il est devenu un modèle en matière de politiques économiques et commerciales, de bonne gouvernance et d'utilisation judicieuse de l'aide (internationale). Le pays progresse lentement mais sûrement vers la réconciliation. Les dirigeants du pays ont souvent tort d'avoir moins confiance qu'ils ne devraient dans la permanence de leurs réalisations, ce qui les rends extrêmement frileux dans leur gestion de l'espace médiatique et politique. Nous pourrons nous attendre à davantage de libéralisation dans les années à venir, au fur et à mesure qu'ils deviendront plus confiant que les promoteurs de l'idéologie qui a permis le génocide de 1994 ne seront plus en mesure d'utiliser la presse et les libertés politiques pour se rebrancher à la population. De manière plus significative pour la paix et la sécurité, en 2004 le Rwanda a pris une décision stratégique en adoptant une politique étrangère plus pragmatique, en accordant une place réduite à l'usage de la force et davantage au dialogue pour résoudre les différents qu'il avait avec ses voisins. Conséquemment, les rapports bilatéraux, d'une part entre le Rwanda et l'Ouganda et avec le Congo et le Burundi d'autre part, n'ont jamais été meilleurs.


Le Burundi bénéficie également d'une paix fragile mais réel, sauf pour une faction du parti le plus extrémiste dans ce conflit, le Palipehutu-FNL. Le crédit pour ce progrès revient aux acteurs politiques burundais eux-mêmes (avec l'appui crucial des médiateurs et des militaires sud-africains), mais il faut également mentionner ici le travail de l'ancien représentant de la Chambre du Congrès, Howard Volpe et des ses collègues du Woodrow Wilson Center, dont le Burundi leadership Training Program, appuyé par le Office of Transition Initiatives de l'USAID, a créé un espace de dialogue unique qui a aidé les Burundais des deux camps à se faire mutuellement confiance. L'implication des ONG des États-Unis est tout aussi fondamentale dans cette région que l'action gouvernementale.

Le Congo n'est pas encore entièrement pacifié, mais grâce à un appui international massif – y compris un appui substantiel des États-unis en faveur de la MONUC1 - des élections démocratiques y ont eu lieu en 2006. Lorsqu'on évalue le progrès réalisé au Congo, il est utile de garder à l'esprit que le pays n'a jamais été bien organisé, ni entièrement capable d'administrer son territoire. L'armée y a toujours été une force prédatrice. Aussi, le succès d'une intervention doit y être mesuré en utilisant des critères réalistes. Pour de nombreuses années à venir, le pays demeurera désordonné et ses institutions publiques enclines à violer les droits de la personne et ce, même si la communauté internationale continuait à s'impliquer sérieusement dans le pays. Si la communauté internationale devait mettre fin à son implication, la plupart des gains qui ont été réalisés depuis 2003, serait inversés.

La plus grande menace contre la paix au Congo se trouve au Kivu – comme cela a été le cas depuis plus de quarante ans. La présente confrontation entre le gouvernement congolais et les forces menées par Laurent Nkunda pourrait potentiellement faire dérailler la transition congolaise et effacer les gains réalisés dans la région toute entière. Mais, si cette crise est gérée prudemment, ce n'est pas fatalement ce qui va se passer. Les États-Unis ont un rôle important à jouer, par l'entremise de leur gestion du processus Tripartite Plus et, par leur capacité à pourvoir contribuer à définir la mission et la doctrine de la MONUC.

Il est important que les obstacles à la paix qui demeurent, aussi sérieux soient-ils, ne viennent pas obscurcir les tendances fondamentales qui sont essentiellement positives. Dans cette évolution, les État-Unis ont joué un rôle positif, que ce soit dans les efforts de médiation de la fin des années 1990, jusqu'au présent cadre de la Tripartite Plus. Je m'attends à ce que les États-Unis continuent à jouer un rôle important, particulièrement s'ils augmentaient les financements ciblés dans des domaines clés où cela auraient un impact des plus immédiats : la réforme du secteur de la sécurité et la DDR, l'intégration économique régionale, le processus de la Tripartite Plus et le maintient de la mission de la MONUC.


Les Tutsis congolais et le « problème Nkunda » dans le Nord-Kivu

Le brigadier général Laurent Nkunda, est un officier tutsi congolais qui était auparavant un commandant dans le mouvement rebelle RCD2, et qui a refusé d'être intégré dans l'armée congolaise après la création du gouvernement de transition en 2003. Il contrôle un territoire au Nord-Kivu et maintient sur un pied de guerre une force militaire substantielle dont les capacités, selon certains rapports, excéderaient celle de l'armée congolaise elle-même. Il justifie son refus de rejoindre l'armée nationale – et conséquemment, d'accepter la dispersion de ses forces partout au pays – par un rappel des peurs des Tutsis pour leur sécurité dans l'est du Congo3 qui est relié à la présence du groupe de rebelles rwandais des FDLR – qui sont ce qui reste des milices qui ont commis le génocide rwandais en 1994 et qui demeurent cachés dans les collines et les vallées du Kivu – et des milices Maï-Maï congolaises, qui ont des liens avec les extrémistes ethniques au sein de l'establishment politique congolais4. Plusieurs milices Maï-Maï du Kivu ont également refusées d'être désarmées et d'être intégrées dans l'armée nationale, en dépit d'ordres à cet effet.

Si le passé est garant de l'avenir, alors les peurs de la communauté tutsi congolaise sont justifiées. Les récentes émeutes violentes qui ont brièvement chassées les Nations Unies de Moba ont été causées
par de simples rumeurs (non-fondées), selon lesquelles les Nations Unies étaient en train de planifier le rapatriement de réfugiés tutsis congolais. Les peurs des Tutsis congolais de se voir à nouveau expropriés, expulsés ou tués, comme ce fut le cas au début des années 1960, 1993, 1996, 1998 et en 2004, expliquent pourquoi le général Nkunda recueille un appui substantiel au sein de sa propre communauté.

En d'autres mots, la présente crise dans l'est du Congo est politique et fondamentalement reliée à l'architecture des forces de sécurité dans l'est. Il ne s'agit pas ici d'un cas individuel. La question du statut de la citoyenneté des Congolais banyarwanda – à la fois Hutu et Tutsi – a été à la cause de combats au début des années 1960. Des affrontements ont eu lieu à nouveau au début des années 1990, avant que le génocide rwandais n'ait lieu. En 2004, après le retrait des forces de Nkunda de Bukavu suite à sa tentative pour prendre la ville, Bukavu et Uvira furent ethniquement nettoyés de Tutsis. On ne leur a pas permis de revenir et les dirigeants locaux de la ville ont exprimé leur satisfaction, parce que cette dernière est maintenant « nettoyée ». Ceci a été suivi par le massacre de 150 réfugiés Tutsis congolais dans le camp de réfugiés de Gatumba, au Burundi, par une force conjointe d'unités du FNL5, des Maï-Maï et des FDLR6, qui avaient apparemment des liens avec des autorités congolaises. Cette année le Département d'État et le Département de la Sécurité Intérieure (Department of Homeland Security) ont installé aux États-Unis des centaines de survivants de ce massacre.

Parce que Nkunda est la représentation des peurs rationnelles de cette communauté, sa disparition de la scène ne changera pas le problème, et ce contrairement aux espoirs de certains observateurs extérieurs qui prennent connaissance de la situation pour la première fois et qui cherchent une solution facile. Si jamais il était tué ou arrêté ils y a plusieurs commandants qui peuvent le remplacer à pied levé. De plus, si jamais il faisait des concessions significatives au gouvernement congolais, il perdrait rapidement l'appui de ses commandants, de ses soldats et de ceux qui l'appui financièrement - et il perdrait toute pertinence politique. Comme virtuellement tous ceux qui font partie de l'appareil politique et militaire congolais.

Entre 2002 et maintenant, la carrière de Nkunda a été sérieusement entachée à cause de la conduite des forces qui servaient sous son commandement et qui contrevenait clairement au droit international. Mais, quand on le pointe du doigt pour qu'il soit puni, alors que les crimes des autres leur ont été pardonnés, cela renforce le sentiment fataliste d'isolation au sein de la communauté tutsie qui amène certains de ses dirigeants à conclure qu'ils ne peuvent espérer avoir une place au sein du nouveau Congo démocratique.


La position de Kabila

On ne pourra pas non plus résoudre le problème en faisant pression sur le président Kabila. Ce dernier est trop faible pour contrôler les politiciens extrémistes qui exigent depuis longtemps que les Banyarwanda (à la fois Hutu et Tutsi) soient expulsés du pays (la première guerre congolaise en 1996 fut déclenchée par une telle tentative), et qui avaient lancé des grands cris d'alarme plus tôt cette année, lorsque le gouvernement négociait avec Nkunda. Ces partisans de la ligne dure exigent une solution militaire de la part du président et, parce que sa base politique au Congo est si étroite (essentiellement au Kivu, dans certaines parties du Nord-est, et dans la région d'origine de son père au Katanga), il ne peut pas « perdre » politiquement le Kivu et espérer se maintenir fermement au pouvoir. Kabila n'est pas la cause de cette crise, sauf que son leadership a été incompétent et qu'il fait montre d'un manque de vision. Il n'y a pas de preuve qu'il est personnellement anti-tutsi, même s'il a pris plaisir à instrumentaliser le sentiment anti-rwandais au Kivu dans le cadre de sa stratégie de victoire électorale en 2006.

Par rapport à cette question, la vulnérabilité personnel de Kabila est amplifiée par des rumeurs persistantes, presque certainement sans fondements, selon lesquelles il aurait lui-même une mère tutsie – une allégation déployé contre lui avec grand effet par son opposant Jean-Pierre Bemba au cours des élections de 2006. La marge de manoeuvre de Kabila pour en arriver à un marché avec Laurent Nkunda ou pour soutenir des forces politiques modérées au Kivu est donc très mince.

Ironiquement c'est le processus démocratique de 2006 lui-même qui a produit la constellation politique qui a renforcé les extrémistes du Kivu. Ceci fait en sorte qu'il est très difficile pour Kabila d'aller à l'encontre de leurs souhaits. Nkunda et ses partisans sont très conscients de ce fait et cela renforce leur volonté de ne pas être désarmés et de ne pas faire confiance au gouvernement.

Pour cette raison, les conditions ne sont pas mûres pour un règlement politique de la confrontation au Nord-Kivu. Les conditions ne seront pas mûres tant que Kabila n'aura pas réussi à élargir sa base politique en RDC, possiblement en s'alliant avec des groupes politiques qui sont forts au Kasaï, au Bas-Congo, ou en Équateur. Ceci le rendrait moins dépendant des faveurs des personnages les plus extrêmes dans le paysage politique du Kivu, et plus à même d'habiliter des modérés.

De plus, comme la MONUC s'est récemment ouvertement alliée à un gouvernement, qui est lui-même dépendant d'extrémistes anti-banyarwanda, la crédibilité de la MONUC parmi les Tutsis congolais est présentement nulle. Cela limite la capacité de la MONUC en tant qu'intermédiaire neutre et peut potentiellement nuire à sa réputation, comme je l'explique plus bas.

La politique des États-Unis et de la MONUC devrait être centrée sur une gestion de la crise qui minimise les risques de retour à la guerre dans la région et ce, jusqu'à ce qu'une solution politique devienne réalisable.


Quatre scénarios risqués

Un certain nombre d'analystes qui ont une connaissance approfondie de la région, croient que la crise au Nord-Kivu ne représente pas un risque significatif pour le nouvel ordre démocratique au Congo, ou pour la sécurité des États voisins. Mais, il y a au moins quatre scénarios au terme desquels une tentative de règlement par la force de la crise débouche sur des résultats plus tragiques.

Scénario 1 : L'armée congolaise attaque les forces de Nkunda, avec l'appui logistique de la MONUC et est défaite. Les forces de Nkunda sont bien entraînées et expérimentées et, par-dessus tout, elles ont ont une compréhension très claire des enjeux, elles ont le sentiment qu'elles sont en train de se battre pour la survie de leur communauté. À cause d'une telle défaite Kabila serait alors fatalement affaiblie comme chef et pourrait être forcé de quitter la présidence. Si des unités de la MONUC devaient essuyer des pertes, la mission serait peut-être forcée, par les pays qui contribuent des troupes, de se retirer ou de se replier à toute fin utile comme une tortue dans sa carapace jusqu'à la fin de son mandat. Le résultat serait également de mettre en péril la capacité des Nations Unies a déployer ailleurs sur le continent d'importantes et ambitieuses missions de maintien de la paix. Des actions de ce types sont envisagées et, selon moi, seraient très mal avisées.

Scénario 2 : Kabila cède aux demandes de Nkunda, laissant tomber les accusations qui pèsent contre lui et lui permettant de s'intégrer dans l'armée nationale tout en demeurant dans l'est avec ses forces plus ou moins intactes. Kabila serait alors perçu comme faible et perdrait l'appui de sa base. Il pourrait ne pas survivre comme chef, ouvrant l'espace politique à une compétition déstabilisatrice pour le pouvoir.

Scénario 3 : Nkunda cède aux demandes de Kabila, acceptant l'intégration dans l'armée nationale pour lui-même et pour ses hommes. Il serait probablement écarté par ses propres officiers et par ses partisans avant même qu'une telle entente ne puisse être mise en oeuvre. Ces hommes poursuivraient le combat, parce qu'ils n'ont aucune confiance dans la volonté, encore moins dans la capacités, des forces de sécurités congolaises à protéger leur communauté. Les forces de Nkunda ont la capacité de poursuivre leur insurrection pendant de nombreuses années et, elles peuvent le faire sans aucun appuis du gouvernement du Rwanda. Leurs fonds et leurs fantassins sont générés à l'interne au sein de leur communauté.

Scénario 4 : Nkunda est défait militairement par une opération conjointe FARDC-MONUC7. Il s'agit en fait du scénario le plus dangereux. Si Nkunda est défait alors que les FDLR et les milices extrémistes Maï-Maï demeure encore une force conséquente dans le Kivu, ils s'en prendront sans doute aux civils banyarwandas. Minimalement, ils pilleront leur biens et tenteront de les expulser vers le Rwanda et l'Ouganda. S'ils se montrent plus audacieux, ils en assassineront plusieurs, comme ils l'ont fait de manière répétitive par le passé. Ce scénario signalerait également la retour des FDLR en tant que force militaire dangereuses aux frontières du Rwanda.

Au cours des derniers mois le Projet ENOUGH et d'autres observateurs ont déjà documenté des cas connus de coopération entre les FDLR et des unités de l'armée congolaise. Devant un tel scénario, le Rwanda pourrait être forcé d'agir, même si ses propres priorités nationales lui dicte de ne pas aller s'impliquer au Congo. De plus, si une victoire militaire qu'elle aurait facilité débouchait sur le nettoyage ethnique d'une communauté toute entière, le tort causé à la réputation des Nations Unies (dont la réputation au Congo a déjà mis à mal à cause de scandales sexuelles et de trafics d'or illégaux) serait significatif. À ce propos, il est important de se rappeler que les FDLR ont été désignés comme groupe terroriste étranger (Foreign Terrorist Group) par le Département d'État, et qu'ils ont été responsables de meurtres ciblés d'Américains en 1998 dans le Parc National de Bwindi, en Ouganda. Il ne faut pas les traiter comme comme s'ils étaient n'importe quel autre parti au conflit.

Un bémol s'applique à tous les scénarios impliquant une action militaire : Ils augmenteraient tous le niveau déjà dantesque de violence sexuelle faite aux femmes dans le Kivu. Les FARDC comptent parmi les principaux auteurs de cette violence, et toute aide de la MONUC qui permettra au FARDC de fonctionner plus librement dans la campagne, avant que ces unités soient disciplinées et sous une ferme supervision pourrait être considéré comme une complicité, puisqu'une augmentation de la violence sexuelle en est une conséquence prévisible. Un appui de la MONUC qui permettrait, de manière inadvertante aux milices Maï-Maï et FDLR, qui sont les principaux coupables des actes de viols, d'avoir une plus grande liberté de mouvement serait tout aussi dévastateur.


Le rôle des États-Unis

Depuis la fin des années 1990, l'implication des États-Unis a permis de faire une différence appréciable dans la région des Grands Lacs. Les acteurs eux-mêmes sont les véritables responsables des changement positifs qui sont intervenus, mais les États-Unis sont souvent intervenus à des moments cruciaux, afin de permettre aux adversaires de discuter de leurs différents et de trouver des voies de résolutions. Ce fut le cas durant la période de tensions entre le Rwanda et l'Ouganda en 1999-2000, au cours des négociations qui ont mené aux accords de paix au Congo et au Burundi, et c'est encore le cas maintenant avec le mécanisme innovateur (presque sans précédent en fait) de la Tripartite Plus. Ce mécanisme créer un lieu de discussion pour les représentants de l'armée et de la sécurité du Congo, du Rwanda, du Burundi et de l'Ouganda, afin qu'ils puissent se réunir fréquemment pour résoudre leurs différents de manière structurée. Cela est efficace en terme de coûts, produits des résultats, et constitue une forme d'implication pour les États-Unis qui est bienvenue par les gouvernements de la région, parce que cela leur permet de garder le contrôle de l'ordre du jour.

C'est ici, je crois, l'endroit pour saluer la petite cohorte de professionnels au sein du gouvernement qui connaissent très bien cette région et qui se sont attaqués à ses complexités depuis de nombreuses années. Avec des ressources limités et peu d'attention de la part des décideurs politiques chevronnés, ils ont fait un travail remarquable pour aider à consolider la paix et la sécurité dans la région et pour aider les décideurs politiques à comprendre une région mystérieuse et complexe, à propos de laquelle il est très difficile d'obtenir de l'information fiable.

Une plus grande implication américaine au niveau de la réforme du secteur de la sécurité (une composante majeure dans une stratégie visant à réduire la violence sexuelle), l'intégration économique régionale et la continuation des contacts de hauts niveaux entre les pays de la région, aurait un grand impact. On devrait également s'engager à appuyer la MONUC pour plusieurs années à venir.

En résumé, en dépit des apparences extérieures de la crise, la région des Grands Lacs se retrouve aujourd'hui dans la position la plus propice depuis une génération. Néanmoins, les obstacles qui se dressent contre la paix et la sécurité dans la région sont réels et, s'ils devaient être mal gérés, pourraient avoir des conséquences catastrophiques.

Les États-Unis ont un rôle clé à jouer en maintenant leur implication bilatéral, en s'assurant que la MONUC a un financement adéquat, tout en veillant à ce qu'elle applique son mandat de la manière la plus équilibrée possible, en étant plus agressive avec tous les groupes illégaux dans le pays, y compris les FDLR, les Maï-Maï, la LRA, ainsi que les forces de Nkunda. Le fait que le Congo ait maintenant un gouvernement démocratiquement élu ne veut pas dire que la communauté internationale doit acquiescer (et financer) des choix politiques qui, prévisiblement, déboucheront sur un désastre politique et des violations des lois en matière de droits de l'Homme.

Tous les efforts doivent être faits pour décourager le gouvernement congolais dans sa recherche d'une solution militaire au problème des officiers militaires dissidents du Nord-Kivu. Tel qu'indiqué ci-dessus, tant une défaite qu'une victoire serait emprunte de danger. Les conséquences humaines, bien qu'impossibles à prédirent, pourraient, sur la base d'événements récents dont la région à fait l'expérience, dépasser, et de loin, toutes les autres crises contemporaines sur le continent.

Une politique américaine et internationale pragmatiques doit reconnaître que le Nord-Kivu constitue un problème, qui devra être gérer pendant un certain temps en faisant la promotion concrète de mesures d'augmentation de la confiance mutuelle et en utilisant des leviers diplomatiques et militaires pour empêcher le retour d'une véritable guerre.

Merci de votre attention.

___________________________________________________________________________________

1 La MONUC est la mission des Nations Unies en République Démocratique du Congo.

2 Le RCD est le Rassemblement Congolais pour la Démocratie, le mouvement rebelle qui contrôlait l'est du Congo entre 1998 et 2003. C'est mainenant un parti politique qui est représenté dans la législature congolaise.

3 Il est important de rappeler la distinction qui existe entre les Banyamulenge et les Tutsis congolais. La communauté Banyamulenge du Sud-Kivu constitue un sous-ensemble des Tutsis congolais, qui possède une histoire et une culture distinctes. Laurent Nkunda est un Tutsi du Nord-Kivu et n'est donc pas un membre de la communauté Banyamulenge, même si des officiers Banyamulenge servent dans ses rangs. Cependant, les deux groupes sont soumis aux mêmes formes d'exclusions politiques et d'agressions physiques, bien que la réaction des Banyamulenge ait eu tendance à être moins bien organisée que celle des Tutsis congolais du Nord Kivu.

4 L'expression « Banyarwanda » fait référence à un catégorie ethnic, pas à une citoyenneté. « Rwandais » fait référence seulement aux citoyens du Rwanda. Les « Banyarwanda » comprends les membres d'une catégorie ethnique générale qui vivent principalement au Rwanda, mais aussi au Congo et en Ouganda. Dans le présent cas, Banyarwanda fait référence au Banyarwanda congolais, à la fois Hutu et Tutsi.

5 Les Forces Nationales de Libération, un mouvement rebelle Hutu burundien de tendance extrémiste.

6 Les Forces Démocratiques pour la Libération du Rwanda, est une organisation parapluie qui comprend les anciennes milices Interahamwe qui ont été impliquées dans le génocide rwandais de 1994, des membres de l'ancienne armée rwandais qui ont aidés l'exécution du génocide, ainsi que divers exilés politiques. Le Département d'État l'a inscrit sur sa liste d'organisations terroristes étrangères.

7 Les FARDC sont les Forces Armées de la République Démocratique du Congo, c.-à-d. L'armée congolaise

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